Местные налоги, установленные федеральным законом,

Местные налоги, установленные федеральным законом, – благо или зло

Местные налоги, установленные федеральным законом, – благо или зло?

В связи с принятием Налогового и Бюджетного кодексов РФ в последнее время возросла степень актуальности проблем, связанных с разграничением полномочий в области муниципального права между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В настоящее время, при относительной неизменности объема полномочий типа “органы местного самоуправления обязаны”, достаточно явно прослеживается существенное сокращение объема полномочий типа “органы местного самоуправления имеют право”.

При этом, особой актуальностью отличается проблема разграничения полномочий по таким основным вопросам управления муниципальным образованием как, например: установление местных налогов и сборов, формирование и исполнение местного бюджета, управление муниципальной собственностью.

Рассматриваемым вопросам посвящено достаточно много проблемных публикаций как в научных, так и в общественно-политических изданиях, в которых совершенно справедливо отмечается существенное несоответствие между объемом предметов ведения местного самоуправления и объемом его экономических прав и возможностей.

Отметим, что Конституция РФ и законодательство о местном самоуправлении в Российской Федерации отводят муниципальным образованиям значительную роль в решении социально-экономических проблем функционирования и развития территорий и наделяют органы местного самоуправления особым правовым статусом.

В этих условиях представляется, что сужение проблемы разграничения полномочий по вопросам муниципального права до уровня технологических мероприятий (в виде перезакрепления перечня налогов и сборов, перераспределения сумм налоговых платежей между федеральным, региональным и местным бюджетами и др.) явно недостаточно и малоэффективно.

Рассматривая основные принципы разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, представляется необходимым и целесообразным установить и оценить истинное соотношение реальной ситуации с основополагающими критериями управления, к которым, в первую очередь, следует относить законность и оптимальность.

При этом, оптимальным разграничением можно полагать такое разграничение полномочий, которое обеспечивает максимальную эффективность управления на всех уровнях власти, то есть наибольшую степень достижения основных целей управления конкретной территорией и наименьшие издержки, связанные с их достижением.

Местные налоги и Конституция РФ.

Итак, соответствует ли законодательству РФ существующее в настоящее время разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, например, по вопросам установления местных налогов и сборов?

Если под законностью понимать соответствие разграничения полномочий, установленных де-факто, и установленных де-юре Конституцией и законодательными актами Российской Федерации, то несмотря на многочисленные клятвенные заверения и призывы к диктатуре Закона, с соблюдением законодательства в решении данной проблемы все-таки больше вопросов, чем ответов.

Так, например, Конституция РФ, которая является основным законом государства и, при этом, законом прямого действия, устанавливает, что федеральные законы, имеющие прямое действие на территории России, принимаются по предметам ведения Российской Федерации (п. 1 ст. 76), а также определяет исчерпывающий перечень вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации (ст. 71).

Таким образом, в сфере налогообложения к вопросам, по которым могут быть приняты федеральные законы, имеющие прямое действие на территории России, в соответствии с текстом Конституции относятся только федеральные налоги и сборы.

При этом, Конституцией РФ также определено (п. 3 ст. 75), что федеральным законом устанавливаются только лишь система налогов, взимаемых в федеральный бюджет и общие принципы налогообложения и сборов.

Отметим, что общие принципы налогообложения и сборов, устанавливаемые федеральным законом, не могут противоречить Конституции РФ и вряд ли могут включать в себя установление каких-либо налогов, а местные налоги и сборы к предметам ведения Российской Федерации Конституцией РФ не отнесены вообще.

Более того, Конституция РФ прямо относит названные вопросы в компетенции местного самоуправления и определяет (п. 1 ст. 132), что органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы.

При этом, п. 1 ст. 132 Конституции не содержит каких-либо ограничений прав органов местного самоуправления или условий их реализации (например, “… в соответствии с федеральным законом”).

Кроме того, Конституцией РФ прямо установлено (ст. 12), что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Местные налоги и законодательство о местном самоуправлении.

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в полном соответствии с Конституцией РФ относит установление местных налогов и сборов к вопросам местного значения и к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления (ст. ст. 6, 15, 39).

При этом, местные налоги и сборы определены в законе как налоги и сборы, устанавливаемые органами местного самоуправления самостоятельно (ст. 1).

Кроме того, устанавливая полномочия органов государственной власти Российской Федерации (ст. 4) и субъектов РФ (ст. 5) по вопросам муниципального права, названный выше федеральный закон вообще не предусматривает каких-либо полномочий органов государственной власти по установлению местных налогов и сборов или каких-либо их элементов.

Отметим также, что приведенное в рассматриваемом законе определение статуса (уровня) налогов и сборов в зависимости от уровня органа власти, устанавливающего эти налоги, представляется более точным и корректным, чем довольно часто встречающееся определение этого статуса в зависимости от уровня бюджета, поскольку бюджеты, в который зачисляется налоговый оклад, определяются при установлении каждого налога в качестве одного из элементов налогообложения (ст. 17 Налогового Кодекса РФ).

В каких случаях и каким образом возможно регулирование вопросов местного значения федеральными законами?

Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” установлен порядок регулирования вопросов местного значения федеральными законами и определен исчерпывающий перечень условий, при которых такое регулирование возможно (п. 4 ст. 57).

Российская Федерация вправе регулировать правоотношения, отнесенные Конституцией РФ и данным федеральным законом к ведению муниципальных образований, только путем установления федеральным законом временных норм, которые действуют лишь в том в случае, если указанные правоотношения не урегулированы уставами муниципальных образований и принятыми нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Какой закон главнее?

Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (п. 1 ст. 15 Конституции РФ).

Федеральным законом РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” (п. 1 ст. 7) также установлено, что федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и настоящему Федеральному закону, ограничивать установленные ими права местного самоуправления.

В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции РФ и настоящего федерального закона, применяются положения Конституции РФ и настоящего федерального закона (п. 3 ст. 7 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”).

Таким образом, в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” органы местного самоуправления все-таки имеют право “самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы”.

“Устанавливать налоги” или “устанавливать налоговые ставки”?

В Законе РФ “Об основах налоговой системы в РФ” (ст. 11) и в Налоговом Кодексе РФ части первой (ст. 17) определено, что под установлением налога понимается установление основных элементов налогообложения:

1.установление объекта налога – признака, с наличием которого возникает обязанность уплачивать

налог;

2.установление налогоплательщиков – категории лиц, имеющих установленный объект

налога;

3.установление налоговой базы – показателя, которым может быть измерен установленный объект

налога;

4.установление налоговой ставки – стоимости налога, уплачиваемого с единицы измерения

налоговой базы;

5.установление источника уплаты налога – статей затрат, на которые должны быть отнесены

расходы по уплате налога;

6.установление налогового периода, порядка и сроков уплаты налога;

7.установление бюджета, в который зачисляется налоговый оклад (при этом не обязательно всю

сумму зачислять в “свой” бюджет, можно и в другой, в том числе и в вышестоящий бюджет).

Следовательно, имея конституционное право “устанавливать местные налоги и сборы”, органы местного самоуправления должны иметь право и обязаны “устанавливать все названные выше элементы налогообложения”.

В то же время, Налоговым Кодексом РФ (федеральным законодательным актом) установлено (абз. 3 п. 4 ст. 12), что представительные органы местного самоуправления при установлении местного налога определяют лишь:

1. налоговые ставки (в пределах, установленных Налоговым Кодексом);

2. налоговые льготы;

3. порядок и сроки уплаты.

При этом все остальные элементы налогообложения устанавливаются Налоговым Кодексом (федеральным законом).

Таким образом, Налоговый Кодекс РФ, вместо конституционного права “самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы”, наделил органы местного самоуправления, лишь правом “самостоятельно уменьшать местные налоги и сборы”.

То есть, несмотря на прямой конституционный запрет (ст. 133 Конституции РФ), Налоговый Кодекс Российской Федерации существенно ограничивает права местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов, установленные Конституцией РФ и законодательством о местном самоуправлении.

С большим допущением можно согласиться с тем, что установление исчерпывающего перечня местных налогов и сборов является одним из общих принципов налогообложения, который согласно Конституции РФ (п. 3 ст. 75) устанавливается федеральным законом.

Однако в данном случае названный перечень, по-видимому, должен содержать не менее 2-х местных налогов и 2-х местных сборов, так как по тексту ст. 132 Конституции органами местного самоуправления самостоятельно устанавливаются именно “местные налоги и сборы”, а не “местный налог и сбор”.

Следует отметить, что эти полномочия (как и другие, установленные Конституцией РФ и законодательством о местном самоуправлении) у местного самоуправления уже есть, и какая-либо еще дополнительная их передача федеральными законами не требуется. При этом, реализация полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены Конституцией РФ, к предмету ведения государственных органов не относится и государству не подконтрольна.

Государству может быть подконтрольна лишь реализация отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены дополнительно законом (ст. 132 п. 2 Конституции РФ).

Из изложенного выше видно, что законодательно закрепленное в настоящее время Налоговым Кодексом РФ разграничение полномочий по установлению налогов между органами государственной власти и органами местного самоуправления существенным образом отличается по тексту и по смыслу от основных положений Конституции РФ и законодательства РФ о местном самоуправлении, устанавливающих компетенцию местного самоуправления в Российской Федерации.

Иначе говоря, Налоговый Кодекс РФ не предусматривает каких-либо налогов и сборов, устанавливаемых органами местного самоуправления самостоятельно, то есть действительно местных налогов и сборов.

В связи с тем, что Конституция РФ и законодательство о местном самоуправлении результат деятельности далеко неглупых людей, вполне резонно возникает целый ряд вопросов.

Во-первых, вопрос о том, во имя каких высших целей белое превращено в черное, а все налоги в России стали по сути федеральными?

Во-вторых, какие аргументы, более веские, чем приведенные выше положения Конституции РФ и законодательства о местном самоуправлении, послужили основанием для фактической ликвидации местных налогов и сборов?

“Налоговый беспредел” или “Так ли страшен черт …?”

Представляется, что одним из основных факторов “федерализации” налоговой системы являлся довод о, якобы, “налоговом беспределе” на местном уровне и о многочисленных и разнообразных налоговых поборах, установленных органами местного самоуправления.

Действительно, избранные в 1990 году местные Советы народных депутатов состояли в основном из учителей, врачей, военных, рабочих и других лиц, не являющихся налогоплательщиками. В местных Советах практически не были представлены руководители предприятий. Кроме того, в 1990 году налоговая система как таковая отсутствовала вообще.

С 1993 года, после вступления в силу Закона РФ “Об основах налоговой системы в РФ”, и особенно после небезызвестного Указа Президента РФ, в связи с желанием местных Советов в условиях кризиса за счет введения местных налогов решить проблемы местных бюджетов, во многих муниципальных образованиях были установлены многочисленные и разнообразные местные налоги. Эти налоги, в силу объективных причин, устанавливались далеко не всегда обоснованно и грамотно и, мягко говоря, не особенно профессионально.

При очередных выборах представительных органов местного самоуправления, начиная с 1994 года, представительство предпринимателей стало существенно возрастать.

В настоящее время практически во всех представительных органах местного самоуправления количество представителей бизнеса составляет не менее 50 % от общего числа депутатов. Столь высокий уровень представительства вполне обеспечивает баланс интересов власти и налогоплательщиков.

Очевидно, что крупные налогоплательщики и их “лоббисты” (в хорошем смысле) стали активно участвовать в выборах, в том числе и с целью оптимизации местного налогообложения. При этом на местном уровне эффективность обратной связи по вопросам налогообложения и учета интересов налогоплательщиков гораздо выше, чем на областном или федеральном уровнях. Кроме того, установление налогов и сборов является одной из форм реализации представительным органом власти своих властных полномочий путем принятия налоговых решений. А орган власти, принимающий любое решение, по определению имеет право на ошибки, в том числе, и при установлении налогов, за которые он же и отвечает. В следующий раз не выберут.

Таким образом, утверждения о каком-либо налоговом произволе или беспределе в настоящее время вряд ли уместны и убедительны как аргумент отмены института местных налогов.

Как сказал один из известных политиков, если кому-то не повезло с женой, это не означает необходимость запрещения браков вообще.

Так ли необходимы одинаковые местные налоги в едином “территориально-дифференцированном” экономическом пространстве”?

Другим аргументом сторонников “федерализации” налоговой системы является “авторская” трактовка средств обеспечения конституционного положения о едином экономическом пространстве, как например: единство налоговой системы, единая налоговая политика, необходимость унификации налоговых платежей; равное налоговое бремя; запрет на налоги, нарушающие единство экономического пространства; запрет на налоги, прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств.

Безусловная необходимость единого экономического пространства внутри государства очевидна и не вызывает сомнений. Единство экономического пространства гарантировано Конституцией РФ (п. 1 ст. 8).

Для его обеспечения Конституция РФ (ст. ст. 74, 71, 72) запрещает устанавливать на территории России таможенные границы, пошлины, сборы и какие-либо иные препятствия для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, а также относит необходимый и достаточный перечень вопросов к ведению Российской Федерации и к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.

К этим вопросам относятся (исчерпывающий перечень): федеральная собственность и управление ею, правовые основы единого рынка, финансовое регулирование, федеральные экономические службы, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития, таможенное регулирование, кредитное регулирование, валютное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, разграничение государственной собственности и общие принципы налогообложения и сборов.

Как видно из текста Конституции РФ, среди предметов ведения Российской Федерации отсутствуют такие вопросы, как, например: местный или региональный бюджеты, местные или региональные налоги, муниципальная собственность, муниципальные экономические службы.

Также отсутствуют в тексте Конституции РФ и такие понятия как, например, “единство налоговой системы”, “единая налоговая политика”, “равное налоговое бремя”.

Полагая, что управленческое воздействие (в виде налогового изъятия) должно быть адекватно состоянию объекта управления, следует оценить однородность единого экономического пространства на территории Российской Федерации.

Очевидно, что между различными регионами и между муниципальными образованиями внутри регионов, объективно сложились существенные отличия по таким параметрам, как например: природно-климатические и географические условия, состав и структура промышленного потенциала, уровень цен на товары, работы и услуги, уровень занятости населения, уровень доходов населения, уровень оплаты труда, уровень бюджетной и социальной обеспеченности населения и ряд других существенных показателей.

Естественно, что в столь различных условиях доходность предпринимательской деятельности, отраслевая структура бизнеса, состав и структура товарного рынка на различных территориях будут столь же существенно отличаться друг от друга. При этом, в случае выполнения положений ст. ст. 8 и 74 Конституции РФ, названные выше различия принципиально не нарушают единое экономическое пространство.

Как совершенно справедливо отмечают В.Лексин и А.Швецов в статье “Общероссийские реформы и территориальное развитие” (Российский экономический журнал. - 1999. - № 11-12), “… пространство современной России изначально дифференцировано сильнее, чем пространства других сложно устроенных и территориально обширных государств мира”. Упомянутые авторы, вполне обоснованно полагают, что “с аномально высокой территориальной дифференциацией России нужно свыкнуться как с долговременной реальностью”.

В таких условиях утверждения о необходимости унификации налоговых изъятий, о “равном налоговом бремени”, о “едином налоговом пространстве” выглядят, по меньшей мере, неубедительными и вряд ли могут быть достаточным основанием для принятия решения о “федерализации” налоговой системы.

Следует отметить, при этом, что наиболее проблемными с этой точки зрения выглядят вопросы, решенные именно “унифицировано”, как например: одинаковые размеры денежного содержания государственных служащих, пенсий, пособий, единые нормы затрат и т.п. в различных регионах и городах. Пенсия в 500 руб. с учетом покупательной способности рубля в Ульяновске, в Самаре или в Москве, далеко не одно и то же. И, наверное, это не только несправедливо, но и неправильно.

Отметим также, что одной из задач налогового регулирования (которое осуществляется путем установления тех или иных налогов) является регулирование структуры товарного рынка.

Применительно к конкретным видам продукции, товаров, работ или услуг налоги могут и должны использоваться не только для стимулирования деловой активности, но и для ее подавления. Данное налоговое решение принимает представительный орган власти с учетом условий жизнедеятельности конкретной территории и принятых задач развития.

Запрет на налоги, прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, просто исключает возможность такого регулирования и лишает территориальный орган власти возможности влиять на процессы функционирования территории.

Даже в рамках “федерализованного” Налогового Кодекса РФ допускаются различные налоговые ставки по региональным и местным налогам, допускается “невведение” того или иного “нефедерального” налога.

В данном случае Налоговый Кодекс РФ, несмотря на рассматриваемый “исходный лозунг”, сам допускает установление налогов, ограничивающих свободное перемещение товаров, так как регионы, устанавливая по сравнению с соседними регионами “усиленный” налоговый режим, по существу препятствуют перемещению части товаров на свою территорию. Кроме того, налоговый режим региона может стать таким же препятствием и в случае, если в соседних регионах будут установлены льготные налоговые режимы.

Таким образом, единое экономическое пространство по параметрам, не оговоренным в Конституции РФ, вряд ли возможно, а тезис о необходимости его обеспечения не может служить основанием для фактической отмены местных налогов.

Могут ли налоги дискриминировать?

Столь же неубедительным доводом в пользу федерализации всей налоговой системы представляется декларирование попытки исключить установление на местах налогов, носящих, якобы, дискриминационный характер.

Законно установленные налоги, по-видимому, просто не могут являться средством дискриминации, запретом или ограничением права заниматься конкретным видом предпринимательской деятельности, препятствием для свободного перемещения товаров и т.п.

По этой “логике” налог на прибыль “является препятствием” для осуществления предпринимательской деятельности вообще, так как такая деятельность осуществляется с целью извлечения прибыли; налог на имущество “дискриминирует” владельцев имущества по сравнению с лицами, не имеющими такового; таможенные пошлины препятствуют перемещению товаров в Россию, а подоходный налог дискриминирует физических лиц, которые имеют доход больше, чем у других и стремятся к его увеличению.

Кроме того, даже федеральное налоговое законодательство предусматривает различные условия налогообложения по целому ряду налогов:

1) для юридических лиц по сравнению с физическими лицами;

2) для иностранных плательщиков по сравнению с российскими;

3) для лиц среднего возраста по сравнению с лицами возраста преклонного;

4) для малых предприятий по сравнению с однопрофильными более крупными;

5) для лиц, производящих и реализующих так называемые социально-значимые товары, по

сравнению с реализующими все остальные товары (налог с продаж),
а также ряд других “дискриминирующих” различий, ставящих под большое сомнение утверждения авторов о, якобы, дискриминирующей роли налогов. Ибо любые налоги “дискриминируют” всякого, кто что-либо делает или что-либо имеет.

“Законно установленные налоги” или “налоги, установленные законом”?

Еще одним из серьезных аргументов, приводимых ликвидаторами местного налогообложения, являлась трактовка положений ст. 57 Конституции РФ и, в частности, трактовка понятия “законно установленный налог” как “налог, установленный законом”. Дальнейшая логика предельно проста: органы местного самоуправления не издают законов и, следовательно, не могут устанавливать налоги.

С такой аргументацией согласиться невозможно, так как “законно установленные налоги” с точки зрения русского языка никак не могут означать “налоги, установленные законом”.

Тем более, что согласно п. 3 ст. 75 Конституции, федеральным законом устанавливаются только федеральные налоги и сборы.

Кроме того, согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления имеют право устанавливать местные налоги. Однако, органы местного самоуправления принимают не законы, а нормативные правовые акты (принятые в пределах своей компетенции, то есть - законно), наименование которых устанавливают сами же в Уставе муниципального образования.

Таким образом, утверждение о том, что “принцип установления налогов законами”, якобы, закреплен в ст. 57 Конституции РФ, вызывает очень большие сомнения. Это утверждение опровергается положениями ст. ст. 75 (п. 3), 76 (п. 1), 132 (п. 1) той же Конституции, не выполняется в самом Налоговом Кодексе РФ (п. 5 ст. 1) и, следовательно, не может служить основанием для фактической отмены местных налогов.

Единая финансовая, единая бюджетная, единая налоговая…

Пожалуй, особое место в аргументации сторонников и авторов “федерализации” налоговой системы России занимает тезис о необходимости проведения единой налоговой политики и о единстве налоговой системы, как одного из принципов налогообложения.

Однако, как уже было отмечено, в тексте Конституции РФ такие понятия как, например, “единство налоговой системы”, “единая налоговая политика”, “равное налоговое бремя” отсутствуют

Поэтому в качестве оснований названного выше тезиса приводятся:

1) один из вопросов, отнесенных ст. 114 Конституции РФ к ведению Правительства РФ, а именно – обеспечение проведения в России единой финансовой, кредитной и денежной политики;

2) некоторое смешение терминов в виде “финансовая политика, включая налоговую”, или “бюджетная политика, включая налоговую”, или “бюджетно-налоговая политика”.

Отметим, что ст. 114 Конституции РФ к экономическим вопросам ведения Правительства РФ относит такие вопросы как:

1.разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета;

2.обеспечение исполнения федерального бюджета;

3.представление Государственной Думе отчета об исполнении федерального бюджета;

4.обеспечение проведения в России единой финансовой, кредитной и денежной политики;

5.осуществление управления федеральной собственностью.

В части налогообложения, Правительство РФ обладает лишь правом законодательной инициативы среди прочих органов власти, и, следовательно, не может обеспечивать проведение единой налоговой политики (с равным налоговым бременем, с унифицированными налоговыми изъятиями и т.п.), если представительными органами власти при установлении налогов приняты иные решения.

Правительство РФ не может обеспечивать проведение единой налоговой политики и потому, что к предмету ведения Российской Федерации не отнесены “региональные налоги” и “местные налоги”.

В тексте Конституции РФ достаточно четко разграничены друг от друга перечислением или изложением в разных пунктах такие понятия как, например:

1.“федеральный бюджет” и “финансовое регулирование”

2. “федеральные налоги и сборы” и “федеральный бюджет”

3. FONT>кредитное регулирование” и “финансовое регулирование”

4. “федеральные налоги и сборы” и “финансовое регулирование”
и другие упомянутые выше понятия.

Из текста Конституции очевидно, “федеральный бюджет”, “федеральные налоги и сборы” и “финансовое регулирование” - это не одно и то же.

Также не одно и то же “федеральные налоги и сборы”, “общие принципы налогообложения” и “установление местных налогов”, так как эти вопросы отнесены к различным предметам ведения, соответственно, Российской Федерации, совместного ведения России и субъектов РФ, органов местного самоуправления.

“Общие принципы налогообложения” не могут содержать “установление каких-либо налогов”.

“Установление налогов” и “установление налоговых ставок” - также понятия не идентичные, причем второе, как объект чьих-либо полномочий, вообще в Конституции отсутствует.

Кроме того, налоговые поступления в бюджет, за исключением отдельных целевых платежей, обезличены. Налоги, поступившие в бюджет, перестают быть налогами и становятся просто деньгами, которые надлежит израсходовать. Денежные средства, поступившие в бюджет от уплаты налогов, за исключением целевых платежей, становятся обезличенной массой денежных средств – доходами бюджета, средствами бюджета.

Налог, поступивший в бюджет, уже не оказывает какого-либо управленческого воздействия на деятельность плательщика.

Нельзя расходовать налоги, так как расходуются средства бюджета, в том числе и поступления от неналоговых доходов.

Полагая, что налоговая политика – это результат целенаправленной совокупности решений по установлению общих принципов налогообложения, решений по установлению федеральных, региональных и местных налогов (включая налоговые льготы), очень трудно согласиться с утверждением о том, что налоговая политика – это часть финансовой или бюджетной политики.

Таким образом, аргумент о конституционности требования о единстве налоговой политики (сверх единых федеральных налогов и единых общих принципов налогообложения) вряд ли можно считать убедительным, обоснованным и достаточным для фактической ликвидации местных налогов и сборов.

Отметим также, что и в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 1997 года № 5-П совершенно определенно сказано, что “вопрос об установлении местных налогов выходит за рамки предмета рассмотрения по данному делу”.

С иными положениями названного Постановления невозможно не согласиться, поскольку, в отличие от местных налогов, Конституция РФ не содержит как понятия “Региональные налоги”, так и чьих-либо полномочий по их установлению.

Исходя из текста Конституции РФ, видимо, можно полагать и, что так называемые региональные налоги, по сути, являются федеральными налогами, по которым право установления отдельных элементов федеральным законом делегировано субъектам РФ. Тем более, что и федеральные и региональные органы законодательной и исполнительной власти (структуры) являются органами государственной власти.

Аналогичная ситуация складывается и с ограничением установленных Конституцией РФ и законодательством о местном самоуправлении прав местного самоуправления по самостоятельному формированию, утверждению и исполнению местного бюджета, по самостоятельному управлению муниципальной собственностью (к которой, кстати, относятся в том числе и средства местного бюджета) в результате принятия Бюджетного Кодекса РФ.

Меньше прав - меньше ответственность.
Стоит ли вместо депутатов выбирать “ходоков” за деньгами?

По мнению ряда специалистов, основными целями налогообложения, кроме обеспечения необходимых поступлений в бюджет, являются также стимулирование позитивных тенденций в экономике и обеспечение необходимого уровня социальных гарантий.

Иначе говоря, правомерно рассматривать налогообложение как один из важнейших экономических методов управления государством, регионом или иной конкретной территорией, действующий в совокупности с другими экономическими методами управления (как например: финансирование, ценообразование, денежное обращение, оплата труда, таможенное регулирование).

При этом совокупность установленных налогов представляет собой один из видов управляющего воздействия, преследующего те или иные цели, а конкретная налоговая система выступает в роли инструмента, определяющего количественные и качественные характеристики этого воздействия.

При таком подходе изъятие денежных средств у хозяйствующих субъектов в пользу государства представляет собой лишь способ реализации налогообложения как метода управления.

С этой точки зрения, дифференциация налогов по видам и разграничение полномочий по их установлению являются скорее формой структурирования совокупного налогового воздействия, чем формой распределения планируемых налоговых поступлений между бюджетами.

Кроме того, полагая налогообложение одним из методов управления территорией, трудно добиться высокой эффективности, воздействуя на все торговые палатки Российской Федерации одинаково и без учета особенностей региона, города, района и даже квартала.

Не царское это дело, наверное (см. вопросы Российской Федерации в ст. 71 Конституции РФ).

С точки зрения науки управления, делегирование полномочий рассматривается как необходимое средство и условие повышения эффективности управления, причем рассматривается на уровне аксиомы, то есть в форме, не требующей доказательств.

Кроме того, эффективное управление полагает определенный баланс между объемом ответственности органа управления, объемами его прав и обязанностей.

С этой точки зрения, определенное ограничение налоговых и бюджетных прав местного самоуправления более всего привлекательно для большинства “потерпевших”, так как только в этом случае у экономически слабых и до сих пор неразвитых муниципальных образований появляются основания для позиции “не дали денег” или “вы там, в Москве установили плохие налоги”.

Тем же, кто успел встать на ноги и стать самостоятельным, придется снова просить, объяснять, обосновывать.

Однако население муниципальных образований избирает все-таки представительные органы местного самоуправления, а не “ходоков” в область или в столицу. Может теперь не стоит их выбирать? Решать им стало почти нечего. Спросить с них не за что, даже за плохие налоги и дефицитный бюджет.

При этом радость сторонников такого “федерализма” по случаю принятия Бюджетного и Налогового кодексов напоминает, к сожалению, радость родителей, вырастивших взрослого, но инфантильного сына, который, несмотря на свой зрелый возраст, продолжает жить родительским умом, держась за отцовскую руку и материнскую юбку.

С точки зрения послушания – вроде бы предел мечтаний, но этого балбеса еще надо кормить, одевать и следить, чтобы не обидели те, кто самостоятельнее и сильнее.

При этом очень удобно и комфортно жить в таких условиях только слабому и ленивому. Даже думать ни о чем не надо, кроме как спросить что делать, а что – нет, да денег попросить. И никакого риска. В случае чего, родители помогут и советом, и деньгами.

Что же мы хотим добиться? Какие цели ставим перед собой, принимая такие управленческие решения, как Бюджетный Кодекс РФ или Налоговый Кодекс РФ?

Чтобы не было слабых и бедных территорий?

Или наоборот, чтобы не было богатых и сильных? Чтобы какой-либо город, не дай бог, не стал жить лучше, чем другие и не стал бы примером для других как надо этого добиваться.
Сколько стоит управленческая ошибка.

Централизация и унификация налоговой системы с жесткими и необоснованными ограничениями прав местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов приведут, наверняка, лишь к тому, что налоговая система будет лишена возможности совершенствования за счёт появления качественно новых оригинальных, нестандартных и эффективных решений, принятых органами местного самоуправления на местах.

При этом, цена вероятной ошибки в случае централизованного принятия налоговых решений будет многократно выше, чем цена столь же вероятной ошибки в отдельном городе. Допущенную ошибку при установлении местного налога легко выявить, например, при сравнении с опытом других муниципальных образований. А с ошибкой одной на всех, допущенной в масштабе всей страны, - сложнее, ибо другой России нет и сравнить не с чем.

Стоит ли повторять неудавшийся опыт?

В прежние доперестроечные годы местное самоуправление как правовая категория отсутствовало, а вся система государственного управления была жестко централизована. Для всех уровней власти были установлены единые регламентные нормы по всем вопросам, в том числе и по экономическим.

В то время, в условиях действительно единого экономического пространства и государственной собственности на все средства производства, главным критерием эффективности деятельности любого руководителя являлось соблюдение им установленных норм и исполнение решений вышестоящих органов. При этом, решение задач развития территории отходило как бы на второй план.

Действительно, построив детскую площадку вместо запланированного медвытрезвителя, председатель исполкома был обречен на увольнение, а его отказ, например, от вырубки виноградников во время антиалкогольной кампании мог быть расценен вплоть как государственное преступление.

В то же время, например, отсутствие элементарных товаров повседневного спроса или из рук вон плохая работа общественного транспорта при отсутствии со стороны должностных лиц нарушений финансовой дисциплины не могли стать даже поводом для отстранения от должности.

При этом, все руководители назначались на должности сверху и, естественно подотчетны были лишь перед тем, кто их назначал.

Иначе говоря, жестко централизованную экономическую политику (финансовую, налоговую, ценовую и др.) мы испытывали на себе в течение почти 70-ти лет и, даже в условиях государственной собственности практически на все средства производства, уже получили в итоге весьма плачевные результаты.

Стоит ли теперь, в принципиально иных условиях, повторять неудавшийся опыт?

Или принимать решения по принципу “Хотели как лучше …” и есть главная особенность отечественного федерализма?

Кто платит деньги, тот и должен заказывать музыку.

В связи с изложенным выше, представляется целесообразным и необходимым скорректировать новые законы (Налоговый и Бюджетный кодексы) с учетом положений уже принятых законов (Конституции РФ, ФЗ “Об общих принципах местного самоуправления в РФ”, ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления”) и определить в качестве основных направлений совершенствования финансовой основы местного самоуправления следующие основные задачи:

1. Установление базовых нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя муниципального образования.

2. Разработка единых методов привязки базовых нормативов бюджетной обеспеченности к условиям конкретных территорий и расчета величины минимального местного бюджета.

3. Корректировка единого норматива отчислений от регулирующих налогов в местные бюджеты в процентах от величины минимального местного бюджета и, следовательно, оставшейся части местного бюджета, обеспечиваемой из местных источников (местные налоги, аренда муниципального имущества и др.).

4. Разработка единых принципов и методов формирования нормативов отчислений от конкретных регулирующих налогов в местные бюджеты.

5. Законодательное закрепление за органами местного самоуправления их конституционных прав по самостоятельному установлению местных налогов и сборов (естественно, в соответствии с общими принципами налогообложения), и по самостоятельному формированию, утверждению и исполнению местного бюджета.

6. Законодательное регулирование финансовых (кредитных, дотационных и трансфертных) отношений (в части сверх нормативов отчислений в местные бюджеты) между местным самоуправлением с одной стороны, региональными и федеральными органами государственной власти с другой стороны, по типу “должник-кредитор”, имея целью обоснованное и измеряемое количественно ограничение самостоятельности несостоятельных муниципальных образований в виде передачи органам государственной власти не обеспеченных местным бюджетом полномочий местного самоуправления.

А.Ф.Панайотов
канд. техн. наук, доцент

Директор научно-исследовательской лаборатории
по проблемам развития местного самоуправления.
445020, Самарская область, г. Тольятти,
ул. Белорусская, 6а, офис 205.
тел.: (8482) – 48-03-77, 40-95-19